煤化工：消除技术瓶颈 实现大步发展

对于一个法律时代的风格而言，重要的莫过于对人的看法，它决定着法律的方向。

法规备案审查室换一个角度来审查，或许更为妥当。而2017年《某市食品安全条例》第19条第3款规定，从事生猪产品及牛羊等其他家畜的产品批发、零售的，应当依法取得食品经营许可。

这种批准是设区的市法规的生效条件，相当于传统行政法学上的认可。地方性事务既没有排斥国家介入的功能，也没有限定地方立法范围的功能。因而，地方性法规能在规范的内容正当性上具有适当性。《立法法》第11条规定了只能制定法律的事项。自主法规和先行法规一样，都不是为了执行上位法，两者之间的界限实际上是难以分清的。

（二）行政三法上的权限界定相对于宪法和立法法，行政三法（行政许可法、行政强制法、行政处罚法）对地方性法规的权限有更为明确的界定。此外，这个问题比较复杂，各地情况不一，以不在地方性法规中规定为宜。周佑勇：《中国行政基本法典的精神气质》，《政法论坛》2022年第3期。

管辖权力法定意味着，行政机关作出一个干涉公民权益的行为，应当获得法律授权。章志远：《行政基本法典的属性辨析》，《政治与法律》2023年第1期。夏莉娜：《金平：亲历三次民法典编纂》，《中国人大》2016年第13期。但第4次修改后，彭真等认为，尚不具备一次性制定民法典的条件，遂决定单行法先行成熟一个通过一个，然后汇总编纂。

王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路选择》，《中国法学》2021年第4期。结语：行政行为设定制度的入典与改造综合以上正反两方面因素可以看出，要在行政基本法典中统一规定设定制度从而将其推及所有行政行为，就不能不注意克服等级制带来的功能失调问题。

关键词: 行政基本法典 行政行为设定制度 法律保留原则 一、问题的提出行政行为设定制度创设于1996年颁布的《行政处罚法》。[53] 参见《立法法》第72条、第91条第1款和第93条第2款。由此可见，对行政行为设定制度在行政基本法典中的去留还缺乏必要讨论，远未形成共识。法定条件包括适用对象、事项和时限等因素[46]。

《民法通则》确立了民法的基本规范，搭建了民事法律的基本结构，使民事法律有了民法典的雏形。地方政府规章可就本行政区域的具体行政管理事项做出规定，其中，设区的市的政府规章规定的事项限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项[18]。现行《立法法》第91条第2款规定：没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。[41]周佑勇认为，职权法定原则是指行政权力的来源和行使必须有明确的法律依据，行政机关必须依法履行职责，不得违法或者不当行使职权，否则应当依法承担法律责任[42]。

[40] 张治宇：《面向整体政府的职权法定原则更新》，《北方法学》2022年第4期。另见应松年、刘莘：《行政处罚立法探讨》，《中国法学》1994年第5期。

（二）行政三法设定制度存在的主要不足立法权配置的身份等级制强有力地彰显了国家权力机关和中央机关等上级立法主体的权威，有助于法制的统一。具体而言，全国人大及其常委会有权制定法律并可规定所有事项，国务院有权制定行政法规并可规定宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项，省级人大及其常委会有权制定地方性法规并可规定地方性事项，设区的市人大及其常委会有权制定地方性法规但仅可规定对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项，国务院部委以及省市人民政府遂有权制定规章但仅可规定本部门或本行政区域的具体行政管理事项[50]。

列举表述以何海波最具代表性。这极大地激发了行政法学人的智慧和灵感。二、作为特定历史产物的行政行为设定制度创设行政处罚设定制度已近三十年。[18] 参见《立法法》（2023年）第81条、第82条、第93条。当初，奥托#8226;迈耶在区分一般规范与具体行为的基础上，提出了法律的法规范创造力与法律保留两个原则。[61]重要性理论的不足所带来的问题其实在行政处罚法和行政强制法中已有体现。

行为设定权本质上是立法主体针对立法事务设定具体行为规范的权力。进入专题： 行政基本法典 行政行为设定制度 法律保留原则 。

[21]行政许可法与行政强制法制定当初面临的问题与行政处罚法相同。只有承认职权法定与法律保留存在上述两个方面的差别，它们才有同时并列的必要。

第93条第6款规定：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。二是我国宪法、组织法和立法法仅配置了法的形式采用权和事务管辖权，但鲜少规定行为设定权，对行为设定权的行使缺乏必要制约和规范。

首先的困难在于，难以找到划分设定权的客观标准。我国编纂行政法典的努力始于上世纪八十年代，且深受民法典编纂路径的影响。不过，即便在这一意义上理解职权法定原则，也可以看出，学界对职权法定原则的界定还比较粗糙。地域特色仅表明，有些事务全国各地可同样处理，有些事务在部分地方可作特别处理。

张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第195页。2009年《侵权责任法》制定后，分编立法工作告终。

黄贤宏、吴建依：《关于行政法基本原则的再思考》，《法学研究》1999年第6期。[10]在这里，行政法被视为与刑法、民法并驾齐驱的基本法律。

[48] 如黄贤宏认为：行政机关行使职权的方式必须以法律为据。第82条规定，地方性法规规定地方性事务。

[37]就行使职权的主体法定，何海波认为，机构法定是职权法定的第二要求，它意味着行政事务应当由法定的机构来处理[38]。[21] 参见马怀德：《行政处罚现状与立法建议》，《中国法学》1992年第5期。就行政主体设置法定，黄贤宏认为，行政权限法定原则的第一要义是行政机关的设置必须要有法律依据。[59] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第109-110页。

[4] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。例如，不管哪个行政领域或行政部门，只要实施三种行为，都要遵循行政三法的规定。

法典之功能定位与基本原则的设置应能统摄法典的绝大多数规则，相应地，法律规则的设置应尽可能体现法典的功能定位与基本原则。[29] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第111-118页。

[62] 余凌云：《地方立法能力的适度释放——兼论行政三法的相关修改》，《清华法学》2019年第2期。[5]目前，虽对行政基本法典的结构和内容还有待讨论，但行政活动（也有学者主张使用行政行为[6]）肯定是其调整的核心。